來源:澎湃新聞
2018年全國兩會召開前夕,澎湃新聞從臺盟中央獲悉,臺盟中央將向全國政協(xié)十三屆一次會議提交《關于完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度體系的建議》的提案(以下簡稱“《提案》”)。
《提案》指出,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn),激活了農(nóng)村土地資源要素流動,推進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。黨的十八大以來,國家對土地流轉(zhuǎn)政策進行了調(diào)整。
然而,《提案》認為,但由于制度瓶頸,參與流轉(zhuǎn)的土地總量還不高,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)碎片化,農(nóng)民權益得不到保障的現(xiàn)象時有發(fā)生。這主要有以下幾個方面原因。
一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)決定權相對分散。目前,法律對農(nóng)村集體土地的“集體”含義尚未作出準確詳細的定義,參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體較多,包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村委會、村委會主任、村支部書記、農(nóng)戶家庭等,上述主體對土地是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)方向、流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)收益分配等,都有不同程度的話語權,容易引發(fā)“集體”之間的利益糾紛。同時,盡管土地承包法規(guī)定農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營的處分權,但在實際流轉(zhuǎn)中還存在著少數(shù)基層政府越俎代庖,強行土地流轉(zhuǎn),侵犯農(nóng)民權益的現(xiàn)象。此外,由于尚未出臺專門針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī),僅在地方層面出臺了一些條例來指導土地流轉(zhuǎn),但在實際操作中經(jīng)常遇到無法可依,甚至與現(xiàn)行法律相沖突的情況,阻礙了土地的正常流轉(zhuǎn)。
二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。盡管土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的總體逐年擴大,但流轉(zhuǎn)土地面積占家庭承包耕地總面積的比重仍然很低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然呈現(xiàn)分散化的特點。另外,與一般的農(nóng)業(yè)企業(yè)不同,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高端產(chǎn)業(yè)往往融合了一、二、三產(chǎn)業(yè),對土地的需求既有農(nóng)業(yè)用地需求,又有工業(yè)用地需求,還有服務業(yè)用地需求。而在嚴格的土地用途管制下,現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式下難以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對土地種類的多元需求,農(nóng)村土地只能流向傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和種糧大戶等產(chǎn)業(yè)鏈低端環(huán)節(jié)。
三是土地流轉(zhuǎn)價格容易被低估。由于相關市場中介服務機構較少,不能及時為農(nóng)民的土地進行交易評估。另一方面,在土地價格評估方面,土地的等級分類還不明確,缺乏權咸的價格計算方法,再加上農(nóng)民自身條件及所掌握信息的限制,不能通過科學的方法估測土地的價格。因此,在土地流轉(zhuǎn)過程中,往往低估土地的真實價格,農(nóng)民的權益沒有得到有效保障。
為此,臺盟中央在上述《提案》中提出如下建議。
一、制定土地流轉(zhuǎn)的指導性意見。建議盡快制定全國性的規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導性意見,規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)決策程序,簡化決定過程,明確農(nóng)村集體組織和農(nóng)民各自的權利范圍,賦予土地所有權主體對農(nóng)地的占有、使用、收益和處分和權利,充分保障農(nóng)民對土地的使用權益。如,對農(nóng)民擁有的土地承包權、宅基地以及自留林地的使用權通過頒發(fā)產(chǎn)權證的形式加以確立,使其具有法律效益,并允許其在農(nóng)村市場上進行交易、流轉(zhuǎn),確保農(nóng)民的農(nóng)村土地的承包權及其延伸的權利可以在市場中進行資本化。另外,農(nóng)民雖然沒有土地的所有權,但可通過強化和穩(wěn)定農(nóng)民對農(nóng)村土地的使用權,確保農(nóng)民對土地的長期使用權益,使其積極對土地進行長期投資,并將土地承包權商品化,提升農(nóng)業(yè)的比較效益。
二是彈性管理土地用途。建議在保障國家糧食安全的前提下,依托土地分區(qū)制度,增加土地用途管制的彈性,擴展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)容納度,允許以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主,兼有第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。對于引入現(xiàn)代高端農(nóng)業(yè)的,要全面考核并嚴格監(jiān)控土地流入方即承包方的資質(zhì),同時對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、經(jīng)營時間、生產(chǎn)技術等也要進行詳細規(guī)定,如要求承包企業(yè)必須引進先進的新技術進行作業(yè),或者生產(chǎn)新品種,打造農(nóng)業(yè)示范園,以確?,F(xiàn)代農(nóng)業(yè)高端產(chǎn)業(yè)流入農(nóng)村。對于具備條件的,應當積極引導農(nóng)民有序規(guī)范流轉(zhuǎn),同時鼓勵金融機構介入土地流轉(zhuǎn),為土地流入者提供前期流轉(zhuǎn)和后期經(jīng)營兩方面的支持。
三是建立農(nóng)村土地評級制度。建議由土地等相關部門牽頭,成立土地評估委員會,對農(nóng)村所有土地(尤其是土地是否符合流轉(zhuǎn)的相關條件)進行登記,并負責對土地尺寸、肥沃程度土地的地理位置等因素等進行綜合性評估測量(要考慮各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地基本條件不同,經(jīng)濟發(fā)展狀況也不一樣)。在此基礎上,對該地區(qū)的土地進行分等定級,同時還要考慮土地潛在的價值、增值可能性,提供一個科學的土地指導價格范圍,并在在土地基準價的基礎上,設立動態(tài)的價格變化系統(tǒng),為交易雙方提供價格決策參考,確保雙方利益。土地評估委員會對不同質(zhì)量的土地給出不同的發(fā)展建議,并以此為據(jù)做出相應的管理和經(jīng)營。